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城市地下综合管廊调研报告之一——综合管廊的概要叙述
发布者:bte365正规网站  发布时间:2017-06-03  浏览次数:2290  来源:建纬律师 作者:曹珊 李玉

第一章 综合管廊的概要叙述

1.1 综合管廊的概念及属性

1.1.1 综合管廊的概念

所谓综合管廊是指将两种以上的城市管线集中设置于同一地下隧道中,所形成的一种现代化、集约化的城市基础设施。

首先,综合管廊是综合性的系统集成。地下综合管廊为满足功能要求,需同时集成照明、通风、监控、通讯等数个系统,从而形成新型的城市地下智能网络运行管理系统。其次,综合管廊也应要求高科技性。市政管廊内外设置现代化智能化监控管理系统,采用以智能化固定监测与移动监测相结合为主、人工定期现场巡视为辅的多种高科技手段,确保“管廊”内全方位监测、运行信息反馈不间断和低成本、高效率维护管理效果。最后,综合管廊应是集约化的城市基础设施。综合管廊的规划应与城市的规划相配套,做到能很好的为城市生活服务;更好的模式是能与地铁、地下停车场等基础设施相组合,集约化投资建设、运营管理,节省土地、提高管理效率。

1.1.2 综合管廊的属性

(1) 构筑物业属性

综合管廊作为一种构筑管道空间,具有最基本的构筑物业属性,综合管廊的这种属性是其利用市场手段进行项目运作的首要条件,也是其经营基础。若仅仅从市场的角度出发,综合管廊项目理想的运作思路是通过投资兴建综合管廊,然后以市场价格出租或转让给使用者—管线单位,以实现其投资收益,而管线单位通过使用综合管廊埋设管线实现其管线经营收益,并将使用综合管廊的费用作为成本计入其服务产品的价格中,由最终消费者承担,但实际操作中很难实现。

(2) 准公共产品属性

综合管廊是城市基础设施的一个重要组成部分,通过综合管廊不仅能改善城市环境,还能够有效地提高城市生活质量,在这个过程中收益最大的是城市居民。从投资角度来看,综合管廊具有明显的利益外溢,所以综合管廊有准公共产品属性。但是由于其利益很难量化,无法直观地表达出来,很难向公众收费。在这种情势下,想要保证综合管廊的顺利实施,必须借助政府的力量,这是所有准公共产品都会面对的问题。

1.2 综合管廊的优势与不足

1.2.1 综合管廊的优势

与传统直埋管线相比,综合管廊有如下优势:

(1) 长期核算成本并不高

综合管廊由于其系统上的原因,不便分期建设,一次性建设综合管廊的投资约为管道铺设的1.5~2倍,但从全寿命周期成本的角度看,综合管廊的长期效益更大。

1) 综合管廊内管线进行补充、更新、扩容时,可以减少路面重复开挖次数,延长道路使用年限,确保交通顺畅,减少对道路园林的破坏,保护环境,减少多方面的养护、修缮费用。

2) 传统的铺设型式,是管道受土壤、地下水、道路结构层酸碱物质的腐蚀,一般使用寿命仅在20年左右,而管线设置在综合管廊内,使用寿命有望延长至100年。

3) 直埋管线一旦发生损坏泄漏,往往会因为缺少监测手段,很难马上准确判断泄漏点的位置,延误维修时间;每年因为管线泄漏渗漏而使产权365体育网投官网所受的损失也不在少数;某些对环境有影响甚至对人身健康有危害的管线泄漏,如不在短时间内扼制,后果难以预计。而综合管廊里的监控系统让管线暴露于可检测的范围,防患于未然。

有学者将重埋成本、修复成本、交通阻滞社会影响成本、环境影响因素成本等计入到传统直埋方式的总成本中作经济比较,发现计算期为50年时,直埋管线的成本已经大大超过综合管廊。

(2) 充分利用道路地下空间

在日益拥挤的城市中,道路担当起交通和空间两大功能,其中空间作用已经越来越重要。为了美化环境,原来架空的管线都实行地下化,地下管线种类日趋复杂,修建综合管廊可以合理有序利用道路下空间。

(3) 减少灾害对城市的破坏

各个国家的地震灾害资料显示,地震对地下工程的损害很小。若将管线布置在综合管廊内,灾害发生后,在一定程度上减少对水、电、通信等重要生命线的破坏,提高城市安全度。1995年阪神地震,神户市内大量房屋倒塌、道路被毁,但当时的地下管廊却大多完好无损。

1.2.2 建设综合管廊中存在的主要问题

我国从开始建设综合管廊到现在已经有二十多年的时间,但一直没有没有取得长足的进步,仍有不少问题需要解决。

(1) 法律法规不完善

综合管廊的建设与管理不需由立法来执行,地下空间的立法是综合管廊立法的基础和前提。

地下空间资源具有宝贵和不可再生性,地下空间的利用需要建立和完善相关的法律、法规、政策体系来指导和规范。法律应该具体规定地下空间构筑物的所有权性质、筹融资渠道、经营形式。在目前法律不完善的状况下,从国内现有的综合管廊案例来看,政府的行政主导作用显得十分重要。在推行建设综合管廊过程中,一些本来该由法律来规范的行为则以行政手段来执行。其力度必将大打折扣,难以达到预期的效果。

(2) 城市综合管廊不便于分期修建,一次性投资大,且各单位如何分担费用、相互沟通和对管线统一管理等问题较为复杂。当管廊内敷设的管线较少时,管廊自身的建设和维护费用过大。

(3) 设计管廊时,须充分考虑城市中各种配套管线的远景发展规划,以免容量不足或过大导致浪费。

(4) 将各类不同性质的管线放置在同一个空间内,容易形成相互之间的干扰,且存在一定的安全隐患。

1.3 综合管廊建设的必要性

1.3.1 我国城市地下管网现状

(1) 重复建设现象严重

我国由于建设之初并没有对城市地下管线作出整体的规划,导致各管线单位在设计和施工时以各自的利益为重,相互之间不配合,重复施工或少建、多建,在人力、财力、物力上都造成极大的浪费。

(2) 地下空间资源利用不合理

由于各个管线单位审批部门不一致,相互间沟通协调不畅通,导致地下空间利用不充分、不合理,带来地下空间资源的极大浪费。

(3) 地下管线资料缺乏

各管线单位在工程竣工后,不重视竣工图的制作和存档,竣工图与管线现状不符合、竣工图不完善、缺少重要的管线数据,为今后的管线查询、检修带来难度。且有些管线单位由于其管线的专业性,不能与其他单位实行数据共享,使得地下管线数据更加缺乏。

1.3.2 目前管线埋设方式的安全隐患

我国城市地下管线种类繁多且隐蔽性强,许多地下管线修建已久,普遍存在老化现象,加之以前的管线材质较差,工艺落后,管道存在渗漏、破裂甚至爆炸的可能性,为市民的生活带来极大的安全隐患。

据统计,2009年-2013年直接因城市地下管线事故而产生死伤的事故案例共27起,死亡人数达117人。单就致死伤的地下管线事故而论,呈逐年增多趋势。地下管线事故正从潜伏期进入爆发期。

上图为中国城市规划协会地下管线专业委员会对2009年-2013年中国地下管线事故做的统计报告,依媒体公开报道且影响较大的原则,典型事故总计75例。但这只是中国地下管线事故冰山一角,据地下管线委员会此前统计,2008-2010年间,全国仅媒体公开报道的地下管线事故平均每天就有5.6起。全国每年因地下管线事故造成的直接经济损失以数十亿元计。

统计显示,地下管线出事故引发的次生灾害屡见不鲜。比如,管线破裂导致火灾、爆炸、地陷等。此外,密匝的管线之间还会“交叉感染”。2010年,黑龙江巴彦县发生居民集体腹泻,原因即污水管线渗漏污染了自来水管道。一年后,相似的一幕又在江苏大丰上演。

管线自身的老旧、腐蚀是元凶之一,但并非管线事故主因。地下管线委员会统计的典型管线事故中,因管线自身问题引发的事故占比仅约一成,逾七成事故是由自然原因、外力蓄意破坏、第三方施工等外部因素所致。可以肯定的是,第三方施工是造成管线事故的首因。在地下管线委员会统计的75例典型事故中,因第三方施工所致的案例有40起。

除去野蛮施工原因外,管线信息共享不畅通、施工过程无专人监管也是重要原因。

1.3.3 综合管廊建设对经济的刺激

中国作为世界第二大经济体,城市建设也取得很大成就,但综合管廊作为城市的“里子”工程并不匹配。中国的城市地下综合管廊的建设无论是长度还是密度,都与国外有一定差距。近年来官方出台多项政策鼓励各地推进城市地下综合管廊建设,地下管廊建设工程成为我国基础建设的重要组成部分。

据初步统计,2015年中国69个城市在建的地下综合管廊,约1000公里,总投资约880亿元。吉林省在全省范围开展地下综合管廊建设,2015至2018年该省计划建设1000公里地下综合管廊,总投资约1000亿元。2015至2018年,中国将以包头、沈阳、哈尔滨等10个城市为试点,建设地下综合管廊389公里,总投资351亿元。

管廊行业远期看万亿市场,近期看试点城市扩容带来稳定的投资增长。地下综合管廊建设,需要社会资本的巨大投入。如果每年能建8000公里的管廊,每公里规划投资1.2亿元,投资额则达到万亿,并能有效带动上下游产业。管廊建设将成为稳定GDP增长的重要引擎。

1.4综合管廊的设置规划

管廊工程规划应根据城市总体规划、地下管线综合规划、控制性详细规划编制,与地下空间规划、道路规划等保持衔接。管廊工程规划期限应与城市总体规划一致,并考虑长远发展需要。

1.4.1 《城市地下综合管廊工程规划编制指引》的规划思路

2015年5月,住建部下发《城市地下综合管廊工程规划编制指引》,为我国城市地下综合管廊的规划提供指导意见。

根据该文件,敷设两类及以上管线的区域可划为管廊建设区域。高强度开发和管线密集地区应划为管廊建设区域。应划为管廊建设区域主要是:

(一)城市中心区、商业中心、城市地下空间高强度成片集中开发区、重要广场,高铁、机场、港口等重大基础设施所在区域。(重要节点)

(二)交通流量大、地下管线密集的城市主要道路以及景观道路。(重要线路)

(三)配合轨道交通、地下道路、城市地下综合体等建设工程地段和其他不宜开挖路面的路段等。(重要区域)

1.4.2 与旧城改造结合

《城市综合管廊工程规划编制指引》第8条要求:“管廊工程规划应统筹兼顾城市新区和老旧城区”。但是从试点城市包括目前大多数正准备建设综合管廊的城市来看,综合管廊的规划区域大多选在城市新区。对于这个动向,相关部门应引起相当警觉。

老城区既是城市居民主要聚集区,也是城市基础设施问题主要集中区,应积极推进老城区综合管廊建设。若不能解决老城区的管线问题,综合管廊就不能形成网络,建设城市地下综合管廊的意义将大打折扣。老城区建设综合管廊限制因素多,综合管廊的建设应结合地下空间开发、老城区改造、道路改造等项目同步进行,以易于排查原有地下管线情况,消除不利因素对综合管廊施工阶段的影响;而且规划应集约利用地下空间,统筹综合管廊内部空间,协调好综合管廊与地上、地下已有工程的关系,能够使老城区基础设施功能得到升级,满足整个城市发展的新需求。

在一些人口密度高、交通运输量大的繁华老城区,可以使用暗挖或盾构工法。这对成本、技术、管理提出新要求。按《指导意见》要求,要推进地下综合管廊主体结构构件标准化,推广应用预制拼装技术,这样既可以提高工程质量和安全水平,又能有效带动工业构件生产、施工设备制造等相关产业发展。在运行方面,要提高智能化监控管理水平,确保管廊安全运行。

1.4.3 与新区开发结合

任何一项城市基础设施或公共服务工程都应该在建设规划的基础上有序推进,城市地下综合管廊工程尤其有必要规划先行。新区的综合管廊工程规划应与新区规划同步进行。

城市新区是发展现代城市的必要条件,具有用地规整、道路系统性强等特点,土地整理较为容易,建设难度较小,适合建设大型综合管廊。从已建的综合管廊项目统计来看,90%的项目建在新城区。综合管廊建在新区,管线用户规模会随着新区人口的发展而逐步发展,要达到设计容量将是个相对漫长的过程。这势必影响入廊费和管线运营费的收取,不但综合管廊的综合效益难以发挥,而且社会资本回收投资和取得合理回报就难以保证,这将极大地影响PPP模式的应用,甚至最终导致综合管廊PPP项目失败。

资料显示,主要的发达国家或地区都是在高密度建成区如中央商务区(CBD)考虑建设综合管廊。据统计,全球共有CBD127个(参考维基百科中对CBD的统计),其中建设综合管廊的有21个,普及率达到16.5%。因此,我们城市的主管部门不能简单地以城市新区建设规格高,甚至以在新区建设麻烦少为由就轻率地决定把地下综合管廊建在城市新区,如此决策会损害城市地下综合管廊的发展前景。

1.5综合管廊的投资模式

1.5.1 国外及台湾地区

(1) 法英等欧洲国家

法国、英国等欧洲国家,由于政府财力比较强,综合管廊被视为由政府提供的公共产品,建设费用由政府承担。建成之后的管廊以出租的形式提供给管线单位,实现投资的部分回收。至于出租价格,并没有统一规定,由市议会讨论并表决确定当年的出租价格,充分发挥民主表决机制来决定。同时在相关法律中规定,一旦建设有综合管廊,相关管线必须纳入,不得再采用传统埋设方式。

(2) 日本

日本在共同沟建设中,建设资金一部分由管线单位负担,另一部分由道路管理者负担;其中,管线单位负担的投资额度大约占全部工程费用的60~70%。其中,道路如果为国道,则道路管理者为中央政府,共同沟的建设费用由中央政府承担一部分;当道路为地方道路时,地方政府承担部分的共同沟建设费用,同时地方政府可申请中央政府的无息贷款用作共同沟的建设费用。共同沟后期运营管理,采用道路管理者与各管线单位共同维护管理的模式;共同沟本体的日常维护由道路管理者负责,管线有各管线单位自行负责。

(3) 台湾地区

从投资费用看,台湾地区综合管廊是由主管部门和管线单位共同出资建设的,其中主管单位承担1/3的建设费用,管线单位承担2/3费用;各管线单位以各自所占用的空间以及传统埋设成本为基础,分摊建设费用。维护费用的分摊,首先由管线单位平均分摊总费用的1/3,另2/3由主管机关协调管线单位依使用时间或次数比例分摊。

1.5.2 国内城市综合管廊投资模式的变化

新中国成立以来,我国城市基础设施建设融资经历着从传统经济体制下财政主导型融资方式到市场经济体制下的多元化融资方式的转变,城市基础设施投资中各项资金来源的结构变化显著。

表:我国城市基础设施建设投融资模式发展历程

(1) 传统时期——中央集中计划融资模式

改革开放前,由于我国实行计划经济体制,城市基础设施作为公共产品,长期以来一直由政府单独提供,融资渠道单一而且融资额度有限。政府几乎包办所有城市基础设施的投资、建设、管理和运营,各级财政投资也就成了唯一的资金来源。这段时期,基础设施投资不仅取决于国家和城市的财政状况,而且取决于国家和城市的投资政策和计划安排。基础设施建设一直被置于“配套”“辅助”的地位,仅在全社会固定资产投资总额中占很低的比重。这种主要依靠政府财政的融资方式,一方面因投入不足造成基础设施建设总体水平的低下;另一方面也导致了资金使用效率的有限、运营管理绩效的降低。

这一时期因为有待建设发展的领域和项目太多,对城市地下综合管廊的认识远未到位,所以综合管廊的建设长期处于空白期。

(2) 改革初期——财政性资金融通和间接融资相结合

从20世纪80年代开始,随着改革开放的不断深入和扩大,国民经济出现了较快速度的发展,对城市基础设施的需求日渐迫切,建设资金缺口不断扩大。与此同时,在企业改革中实施了减税让利的政策,财政收入在国民收入中的比重增速放缓,居民收入有了较大幅度的提升,居民储蓄连年增加。在这种情况下,一方面,国家通过设立新的税种和提高税率,如设立城市维护建设税、开征车船税来增加城市的财政收入,并对这些收入实行专款专用,以增加对城市基础设施建设资金的投入;另一方面,一些城市采取对一些基础设施使用收费及提高市政公用产品价格的形式,筹集城市建设资金。

在单纯依靠财政性资金融通无法满足城市基础建设资金需求的情况下,银行贷款开始成为城市基础设施建设一个重要的资金来源。各国由银行提供的间接融资开始在城市基础设施领域占据重要地位。在间距融资方面,除了商业银行贷款之外,我国的城市基础设施建设还积极利用国家开发银行政策性贷款和国外金融机构和政府贷款,推动城市基础设施建设事业的发展。总之,“拨转贷”以及其后的国家计委组建的专业性投资365体育网投官网,逐渐在公共事业融资领域引入了市场调节机制,初步建立了项目投资的“借贷”经济合同关系。

由于有了一定程度的资金来源,再加上城市配套设施严重短缺,因此,地下管网作为城市供给的基本需求得到释放,开始了一定规模的建设,只是彼时多为各管线单位自行直埋管线,综合管廊建设尚未提到议事议程。

(3) 改革纵深时期——多元化融资主体和渠道模式

20世纪90年代初,中国开始在全国推行城市公共事业和基础设施投资项目法人责任制改革,到1996年,各地相继成立了“城市投资开发建设365体育网投官网”,其职能是作为政府投资建设经营城市的载体,负责筹集、使用、偿还城市基础设施建设资金,并具体从事资产运营工作。随着投资管理主体的确立和法人责任制的实施,城市公共事业和基础设施项目投资的激励机制开始形成。

从1992年开始,国务院陆续颁布了一系列引导城市基础设施多元化融资主体和渠道的政策法规,逐步形成中央、地方、企业共同参与的多元投资体制,由此进入我国城市基础设施多元化融资主体和融资渠道阶段。进入21世纪后,中国城市公共事业投融资体制改革呈现加快之势,制度创新的倾向主要集中在打破政府及公共部门垄断,引入市场竞争,逐步放开政府对民间资本和外国资本进入城市公共事业领域的限制。

目前,我国城市基础设施建设资金渠道多元化格局已经形成,主要包括以下几点:一是财政资金渠道。二是间接融资渠道。包括国内外各种银行贷款等。三是经营性收入、筹资渠道。四是资本市场直接融资渠道。包括股票上市、发行企业债券、以战略性合作方式引入社保基金、产业基金、以债权或股权方式引入保险基金和引进外资机构、项目融资,特别是BOT、TOT、BT、ABS等。

伴随着2008~2012年政府实行投资拉动政策,各地为争取社会资本参与基础设施建设,出现了大规模出售城市公用事业产权的改革风潮。这一过程弱化了市政行业的公益性和服务性,也影响到中央政府和地方政府必须保持相应出资比例的心态,反而使公共财政支出中在对市政公用事业的投入方面出现连年降低的现象。

正是在这样的发展背景下,城市地下综合管廊作为地下管线集约化管理的优选方式受到地方政府的重视,开始了探索性建设,建设资金的筹措方式也从单一的政府出资向政府与管线单位共同出资等方式转变。

1.5.3 部分典型城市地下综合管廊投资、建设的特点

(1) 深圳市

深圳市大梅沙-盐田坳综合管廊由政府投资,市工务署负责建设,于2005年全线贯通并投入使用。现由盐田区城管局委托市水务集团进行管理,采用的是政府统一管理、各专业365体育网投官网租用的模式。2008年8月,深圳启动了国内第一个全市层面的综合管廊系统整体规划——《深圳市共同沟系统规划》,同时主持编制了《深圳市地下空间设计指引》,并通过修订《深圳市城市规划标注与准则》,明确了地下空间利用的基本原则和各类设施的基本设计要求。深圳还率先组织制定了《深圳市综合管廊使用费和维护费暂行办法》,已于2016年8月正式发布。为推动后续在深圳西部光明新区地下综合管廊的规划建设,新区成立了由管委会领导挂帅,发展和改革、规划、建设、城管及相关市政运营部门共同参与的地下综合管廊建设领导小组,并确定由新区建筑工务和土地开发中心作为建设主体具体负责地下综合管廊的建设工作。

(2) 厦门市

厦门市2010年就颁布了《厦门市综合管廊管理方法》,从规划、建设到维护管理进行了制度设计。厦门市综合管廊由市政园林局主管,前期完成的集美新城等综合管廊为政府投资,由厦门市政管廊投资管理有限365体育网投官网具体实施。对后期集美新城集美大道、翔安南部新机场片区等3个综合管廊项目,厦门市政府将建立起多元化投资体制,采取PPP投融资模式,广泛吸收社会资本参与地下综合管廊建设。同时,通过特许经营、财政补贴、贷款贴息、政府购买服务等机制,科学合理地引入社会资金投资建设地下综合管廊。

(3) 广州大学城

广州大学城位于广州西南的番禺长洲岛上,建设的综合管廊沿岛屿环形布局,全长18km。广州大学城综合管廊作为市政基础设施的一部分由政府主导建设,由财政拨款,建成以后作为资产注入广州大学城投资经营管理有限365体育网投官网。该365体育网投官网的主要业务是大学城经营性和准经营性市政公用设施、公共服务设施和高校后勤基础设施以及在大学城城市公共资源范围内相关项目的投资、经营管理及资本运营。365体育网投官网的盈利性主业是大学城供冷供热系统和中水系统经营。在综合管廊经营方面,没有考虑收取综合管廊入廊费,由于没有相关产权,所以只能收取租金,而租金收取又因缺乏相关的政策,收缴困难。广州大学城投资经营管理有限365体育网投官网希望收取的年租金约300万元,仅仅与运营维护费相当,但未能如愿,项目运营一直处于亏损状态。

(4) 珠海横琴新区

珠海横琴新区综合管廊采用的是BT模式融资建设。珠海横琴新区的BT项目包括新区市政道路及管网工程项目、堤岸和景观工程两方面,是广东省的重点工程之一。经横琴新区政府授权,项目由代表横琴新区政府进行投融资的珠海横琴投资有限365体育网投官网发起,中国中冶基础设施建设365体育网投官网投资建设,工程总承包方为中冶集团下属某一建设集团365体育网投官网。珠海中冶基础设施建设投资有限365体育网投官网负责投资135亿元,其中20亿元用于地下综合管廊建设。为保障横琴新区地下综合管廊项目的顺利进行,横琴新区政府专门成立了项目督办组,以实现在全过程中行使监管,保证项目的顺利融资、建设和移交。目前,项目建设完工,政府已回购90亿元。

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